Alle origini dello Stato sociale - 1

Lo "stato sociale" (1).

Questa ricerca ha il fine di raccontare in modo sintetico, il percorso storico seguito dallo Stato e dalle associazioni sindacali e di privati per realizzare e diffondere lo Stato sociale in Italia.

Il primo articolo riepiloga la situazione a partire dall'Unità d'Italia fino alla fine del 1800.
L'articolo successivo accennerà alle prime grandi riforme degli inizi del novecento fino alle riforme dell'epoca fascista, con lo Stato corporativo. Infine, nel terzo articolo, parleremo della seconda metà del novecento fino ai tempi più recenti.

Al termine, ci auguriamo che questo piccolo contributo possa servire ad incuriosire a conoscere meglio un aspetto della nostra storia che inizia da molto lontano. I più curiosi potranno trovare una qualche sollecitazione a riprendere in mano i libri di storia antica e medioevale e si renderanno conto di quanto di ciò che oggi ci riguarda da molto vicino aveva mosso i primi passi in quei tempi.

A noi però basterebbe aver aiutato a rendersi conto che nulla nella storia è immutabile e che ciò che oggi consideriamo un dato acquisito per sempre, lo Stato sociale, domani potrebbe scomparire nel nulla di quello che B.H. Levy definiva "il medioevo prossimo venturo".


Alle origini dello Stato Sociale - 1.
di Paolo Romeo
(ricerca per il supplemento FD di Milano Finanza pubblicata da Roberto Garagiola)

Le origini dello Stato sociale coincidono con lo sviluppo del sistema capitalistico che evolve sotto la spinta di fattori fra loro concomitanti :

Fattori economico sociali :

- industrializzazione
- urbanizzazione
- secolarizzazione

Fattori politico istituzionali :

- fine degli Stati assoluti
- parlamentarismo
- progressiva affermazione della democrazia di massa
- ampliamento dei diritti civili

Lo Stato sociale, di cui il welfare (lo Stato che ti segue dalla culla alla tomba) rappresenta uno stadio evolutivo, affonda le sue radici nella lotta alle povertà e nella conseguente progressiva modifica delle funzioni dello Stato, che si voleva in origine poco presente nella vita dei cittadini. Occorre, a questo punto, tornare ai tempi in cui gli Stati, coerenti con l'impostazione liberale e le dottrine liberiste, limitavano le loro funzioni alla regolamentazione del mercato, alla politica monetaria, all'esercizion della difesa dei confini dello Stato ed alle attività di controllo e repressione sociale.

Occorre cioè ripercorrere un po' della storia passata quando la medesima concezione dello Stato portava a considerava ancora la povertà secondo l'ottica dell'ordine pubblico e le malattie venivano considerate un problema "naturalmente" connesso con la miseria e non invece un problema di interesse collettivo. Fu proprio la progressiva democratizzazione degli Stati e la sensibilizzazione di larga parte del mondo benestante a spingere ad una rivisitazione delle cose secondo un'ottica ben differente.

Larga influenza l'ebbe anche la consapevolezza che nel ciclo produttivo occorreva avere persone in salute e sufficientemente preparate da saper svolgere con un minimo di competenza le mansioni via via sempre più specialistiche sebbene, occorre dirlo, il livello di specializzazione non era ancora riservato a larghe masse ma ciònondimeno le industrie cominciavano a sentire il bisogno di operai specializzati.

L'urbanizzazione, assieme alla crescente capacità del sistema produttivo, portava masse di uomini e donne via via sempre più grandi ad entrare in contatto fra di loro ed a socializzare oltre che nelle proprie pene anche nelle proprie aspirazioni. Cresceva così anche una consapevolezza di bisogni che diventavano fatto collettivo e motore propulsore di future, anche se ancora indefinite, rivendicazioni di tipo sociale. Quali i problemi ? Le case malsane, la mancanza di acqua e di energia per riscaldarsi e per cucinare, la vecchiaia sempre precoce ed in ogni caso penosa, la precarietà di salute per adulti e bambini, l'assoluta ignoranza delle cose ed analfabetismo diffuso in una società in cui si andava sempre più affermando (anche grazie agli Stati liberali) la cognizione del diritto pubblico e di quello privato e via via una serie infinita di bisogni di cui la diffusione della democrazia, di pari passo con la diffusione dei movimenti di massa, rendeva sempre più consapevoli e la cui soluzione diventava sempre meno ineludibile.

L'analisi dello Stato sociale implica quindi lo studio dei processi di trasformazione delle strutture economiche, istituzionali e sociali. Lo Stato sociale si realizza prevalentemente attraverso le politiche sociali, le politiche del lavoro e l'istruzione pubblica. E parlando di politiche sociali, anzitutto, dobbiamo intendere quelle che dovevano risolvere questioni oramai diventate di primaria importanza :

- la previdenza (l'insieme dei diversi sistemi assicurativi obbligatori e finanziati con i contributi e rivolti a coprire: l'invalidità, la vecchiaia, gli infortuni sul lavoro, le malattie professionali, la disoccupazione, la maternità,…)
- l' assistenza (l'insieme delle opere di beneficenza e carità rivolte verso quella parte della società priva di mezzi di sussistenza)
- la sanità (l'insieme di tutte le attività rivolte alla cura dei cittadini, della loro salute, delle cure farmaceutiche, del trattamento ospedaliero, ecc…)

Chi si occupava dei poveri, dunque, oltre alle funzioni incaricate di mantenere l'ordine ed il decoro? Oggi, anche grazie al varo di leggi apposite, si sono costituite associazioni dedite alla realizzazione di quegli aspetti di politica sociale, nei quali lo Stato è assente o la cui presenza è carente. Sono quelle che vengono definite le associazioni del non profit la cui esistenza, seppur in forma diversa, affonda le proprie radici in tempi lontani. Noi, in questo primo tratto di storia, ripercorreremo per sommi capi la strada che ha portato alle origini dello Stato sociale senza dimenticare che i problemi che ne sono stati all'origine non sono nati in tempi recenti ma a tempi molto più antichi e precedenti la stessa nozione di società e di Stato.

In Italia (così come in Europa prima della formazione degli Stati nazionali) i problemi sociali connessi alla povertà venivano affrontati anzitutto dalle organizzazione vicine alla Chiesa che, a partire dagli ordini monastici, assicuravano la carità verso i poveri e l'ospitalità per viandanti, mendicanti e malati.

Anche le forme di assistenza, così come altra attività continuativa, richiedevano capacità organizzative da parte di chi vi si impegnava. Nel tempo quindi si costituirono associazioni dedite alla beneficenza da cui nacquero le cosiddette "Opere Pie". A queste si rivolgevano non solo i poveri bisognosi ma anche molti cittadini benestanti ed anche ricchi ricchi animati da buona volontà che destinavano alle stesse lasciti monetari, terreni e fabbricati. Di fatto, molto spesso, queste Opere Pie diventarono autentiche forze economiche tanto da attirarne l'attenzione dello Stato, a quei tempi liberale e poco incline a favorire la Chiesa che, giova ricordarlo, si era mostrata "freddina" nei confronti dell'unificazione italiana sotto la monarchia sabauda.

E, benchè riluttante ad intervenire nelle faccende fra privati, lo Stato Liberale ritenne suo interesse cominciare a cercare di "mettere ordine" fra le cose amministrate dal clero, iniziando, ad esempio a cercare di regolamentare le attività delle Opere Pie. Il 3 agosto del 1862 venne varata la prima "grande legge" di "Regolamentazione delle Opere Pie", la legge 753.

Se, la legge del 1862 sulla regolamentazione delle "Opere Pie" non ebbe grandi effetti pratici essa rappresentò però un momento di notevole impatto psicologico e di svolta nella concezione dello Stato poiché segnò l'ingresso nella dottrina dello Stato della cosiddetta "Questione sociale". E così, anche in Italia, come nel resto dell'Europa, andavano prendendo corpo le grandi riforme da cui nacque l'Europa moderna. Ci saremmo giunti gradualmente e non senza dolori e conflitti sociali, ma qui è prematuro parlarne.

Contestualmente alla crescita del sistema industriale ed all'urbanizzazione (di cui abbiamo accennato), andavano formandosi anche associazioni di lavoratori (artigiani, commercianti, operai...) e che, mentre i privati legati al mondo cattolico si muovevano essenzialmente sul piano dell'assistenza, si cominciavano a muovere sul piano dell'organizzazione di piccoli sistemi di previdenza e di assistenza. Proprio su queste basi nacquero le prime "associazioni di mutua soccorso" che costituirono fondi previdenziali utili tanto per l'assistenza sanitaria quanto per l'aiuto durante la vecchiaia.

Conscio che nel Paese parallelamente all'esigenza di maggiori garanzie diventava sempre più forte la presenza delle "società di mutuo soccorso" ben più preoccupanti per il potere, rispetto alle "opere pie" il Governo liberale cercava di porre rimedio, anche alla luce di quanto avveniva negli altri Paesi europei. D'altra parte occorre evitare di credere che le società di mutuo soccorso nascessero esclusivamente per iniziativa operaia, anzi, spesso esse venivano promossa da liberali particolarmente attenti alle questioni sociali ma che forse ritenevano che l'impegno dei privati fosse l'ovvia contropartita all'esigenza di impedire che lo Stato si ingerisse di questioni che "non lo riguardavano". Anzi, va aggiunto a mò di promemoria, che proprio in quel periodo si andarono costituendo le prime cooperative di credito fra cui la Banca Popolare di Lodi (1864) e la Banca Popolare di Milano (1865) che nascevano proprio per favorire l'accesso al credito ai piccoli imprenditori locali.

Fatto è che, in ogni caso, lo Stato non rimase assente ma anzi iniziò ad interessarsi alla questione "società di mutuo soccorso" legiferando da un lato per limitare l'operatività delle stesse (nel 1877 alcune norme relative alla tenuta dei libri contabili e sulle formalità di ammissione introducevano forme di regolamentazione delle società di mutuo soccorso) e dall'altro assumendo in proprio alcune delle attività per le quali si erano costituite le società stesse.

Fu così che nel 1878 (16 dicembre) venne varata la legge 4646 che istituiva il monte pensione per gli insegnanti. Questa legge istituiva la pensione per gli insegnanti che dopo 35 anni di servizio avessero raggiunto i 65 anni di età o dopo 40 anni di servizio se avessero avuto 60. Il calcolo della pensione era relativo alla media degli ultimi cinque anni.

Nel 1879, invece, venne istituita una commissione governativa per lo studio di una proposta di legge istitutiva di una speciale Cassa pensioni, garantita dallo Stato. Essa si ispirava al sistema bolognese basato sul libretto o conto individuale e prevedeva che le pensioni fossero erogate unicamente ad operai e che il fondo fosse costituito costituita con i contributi pagati dagli operai e con gli utili destinati alla beneficenza dalle Casse di Risparmio e da redditi delle Opere Pie.

Vista la forte diffusione delle società di mutuo soccorso, tuttavia, furono istituite commissioni a livello parlamentare per definire il quadro legislativo entro il quale farle operare mentre alle associazioni già riconosciute venne consentito il diritto di erogare pensioni e piccoli sussidi, ma anche ad effettuare piccoli prestiti. Ciò purchè si mantenessero entro limiti molto rigidi e ben definiti sia rispetto al livello contabile che al livello associativo.

Finalmente nel 1886 (15 aprile) il Governo varò la legge di regolamentazione delle società mutualistiche e ad ottobre dello stesso anno nacque la federazione nazionale delle cooperative con un forte radicamento nel Centro e nel Nord del Paese. Nell'anno successivo, il 1887, veniva istituita la Direzione di sanità e l'ufficio degli ingegneri sanitari e nel 1888 vennero varate le norme a "Tutela dell'igiene nella sanità pubblica".

Da un lato il forte successo delle "società di mutuo soccorso" e dall'altro il sempre più evidente interessamento dello Stato ad assumere in proprio la questione sociale, anche la Chiesa si pose la questione di affiancare alle tradizionali attività di beneficenza una propria dottrina di intervento sociale. I principi della dottrina sociale trovarono nel 1891 una sintesi nell'enciclica Rerum Novarum, di Leone XIII.