Alle origini dello Stato Sociale - 2.

Alle origini dello Stato Sociale (2).
di Paolo Romeo.

(ricerca per il supplemento FD di Milano Finanza pubblicata da Roberto Garagiola)

Con la “Rerum Novarum”, 1891, inizia per i cattolici un nuovo approccio ai temi della povertà visti non più come serie di fatti fra loro slegati ma parte di un’unica questione: “la questione sociale”.

Ma inizia anche un percorso di natura più politica che vede la Chiesa contrapporsi al liberalismo e, in particolar modo, al socialismo. Non è compito di questo scritto svolgere analisi politiche, è però doveroso insistere su questo punto della nostra sintesi sulle origini dello “Stato sociale” in Italia sia per il ruolo svolto dalla Chiesa sia per le implicazioni che esso avrà negli anni successivi fino ai giorni nostri.

Un primo suggerimento è quello di riflettere sulla struttura della “Rerum Novarum” per capire quali siano state le ragioni che hanno spinto Leone XIII a porre con decisione la questione sociale :

Motivo dell’enciclica: la questione operaia
I - IL SOCIALISMO, FALSO RIMEDIO

La soluzione socialista inaccettabile dagli operai
La proprietà privata è di diritto naturale
La proprietà privata sancita dalle leggi umane e divine
La libertà dell’uomo
Famiglia e Stato
Lo Stato e il suo intervento nella famiglia
La soluzione socialista è nociva alla stessa società

II - IL VERO RIMEDIO: L’UNIONE DELLE ASSOCIAZIONI

A) L’opera della Chiesa

1. Impossibilità di eliminare le ineguaglianze sociali e la fatica del lavoro
2. Necessità della concordia
3. Relazioni tra le classi sociali

a) Giustizia
b) Carità
c) La vera utilità delle ricchezze
d) Vantaggi della povertà
e) Fraternità cristiana

4. Mezzi positivi

a) La diffusione della dottrina cristiana
b) Il rinnovamento della società
c) La beneficenza della Chiesa

B) L’opera dello Stato

1. Il diritto d’intervento dello Stato

a) Per il bene comune
b) per il bene degli operai

2. Norme e limiti del diritto d’intervento
3. Casi particolari d’intervento

a) Difesa della proprietà privata
b) Difesa del lavoro

1) Contro lo sciopero
2) Condizioni di lavoro

c) Educazione al risparmio

C) L’opera delle associazioni

1. Necessità della collaborazione di tutti
2. Il diritto all’associazione è naturale
3. Favorire i congressi cattolici
4. Autonomia e disciplina delle associazioni
5. Diritti e doveri degli associati
6. Le questioni operaie risolte dalle loro associazioni


CONCLUSIONE

La carità, regina delle virtù sociali


Se ne intuisce con immediatezza che essa nasce in un periodo di convulsioni politiche, non solo in Italia ma anche nel resto d’Europa, che vedono al centro dell’iniziativa il movimento socialista, contrapposto agli Stati liberali ed alle classi abbienti.

Quello della Chiesa è quindi un richiamo che pone al centro dell’agire tanto la difesa della proprietà privata quanto la contrapposizione al socialismo, ma è anche un richiamo alle classi abbienti ad un’interpretazione etica della ricchezza, dunque una posizione che potremmo riassumere nell’identificazione nella proposta di uno spirito riformista ispirato alla carità ed alla beneficenza.

“La soluzione socialista inaccettabile dagli operai
3. A rimedio di questi disordini, i socialisti, attizzando nei poveri l’odio ai ricchi, pretendono si debba abolire la proprietà, e far di tutti i particolari patrimoni un patrimonio comune, da amministrarsi per mezzo del municipio e dello Stato.”

“La vera utilità delle ricchezze
19. In ordine all’uso delle ricchezze, eccellente e importantissima è la dottrina che, se pure fu intravveduta dalla filosofia, venne però insegnata a perfezione dalla Chiesa; la quale inoltre procura che non rimanga pura speculazione, ma discenda nella pratica e informi la vita. Il fondamento di tale dottrina sta in ciò: che nella ricchezza si suole distinguere il possesso legittimo dal legittimo uso.
(…omissis …)
In conclusione, chiunque ha ricevuto dalla munificenza di Dio copia maggiore di beni, sia esteriori e corporali sia spirituali, a questo fine li ha ricevuti, di servirsene al perfezionamento proprio, e nel medesimo tempo come ministro della divina provvidenza a vantaggio altrui: "Chi ha dunque ingegno, badi di non tacere; chi ha abbondanza di roba, si guardi dall’essere troppo duro di mano nell’esercizio della misericordia; chi ha un’arte per vivere, ne partecipi al prossimo l’uso e l’utilità".

La Chiesa, con la Rerum Novarum si occupa anche di definire il ruolo dello Stato, e ben si comprende alla luce del fatto che lo Stato Liberale, a sua volta si occupa del ruolo che la Chiesa ha ricoperto, sino a quel momento, nelle questioni sociali.
La parte dedicata alle funzioni dello Stato è ampia e qui ne riportiamo solo la parte introduttiva.

B) L’opera dello Stato

25. A risolvere peraltro la questione operaia, non vi è dubbio che si richiedano altresì i mezzi umani. Tutti quelli che vi sono interessati debbono concorrervi ciascuno per la sua parte: e ciò ad esempio di quell’ordine provvidenziale che governa il mondo; poiché d’ordinario si vede che ogni buon effetto è prodotto dall’armoniosa cooperazione di tutte le cause da cui esso dipende.
Vediamo dunque quale debba essere il concorso dello Stato. Noi parliamo dello Stato non come è costituito o come funziona in questa o in quella nazione, ma dello Stato nel suo vero concetto, quale si desume dai principi della retta ragione, in perfetta armonia con le dottrine cattoliche, come noi medesimi esponemmo nella enciclica sulla Costituzione cristiana degli Stati (enciclica Immortale Dei) .

1. Il diritto d’intervento dello Stato

26. I governanti dunque debbono in primo luogo concorrervi in maniera generale con tutto il complesso delle leggi e delle istituzioni politiche, ordinando e amministrando lo Stato in modo che ne risulti naturalmente la pubblica e privata prosperità. Questo infatti è l’ufficio della civile prudenza e il dovere dei reggitori dei popoli. Ora, la prosperità delle nazioni deriva specialmente dai buoni costumi, dal buon assetto della famiglia, dall’osservanza della religione e della giustizia, dall’imposizione moderata e dall’equa distribuzione dei pubblici oneri, dal progresso delle industrie e del commercio, dal fiorire dell’agricoltura e da altre simili cose, le quali, quanto maggiormente promosse, tanto più felici rendono i popoli. Anche solo per questa via può dunque lo Stato grandemente concorrere, come al benessere delle altre classi, così a quello dei proletari; e ciò di suo pieno diritto e senza dar sospetto d’indebite ingerenze; giacché provvedere al bene comune è ufficio e competenza dello Stato. E quanto maggiore sarà la somma dei vantaggi procurati per questa generale provvidenza, tanto minore bisogno vi sarà di tentare altre vie a salvezza degli operai.

Non possiamo fermarci oltre, su questo aspetto poiché lo spazio è tiranno ma, pensiamo, di aver fornito alcuni elementi utili ad interpretare ciò che avverrà dopo nelle relazioni fra Stato e Chiesa.

Quella di fine secolo è l’epoca in cui si vanno contrapponendo concezioni assai diverse di società, da quella interclassista proposta dalla Chiesa a quelle classiste proposte dalle sinistre e dalle destre, ma è anche l’epoca in cui si contrappongono le diverse interpretazioni sul ruolo dello Stato.

Nel nuovo contesto italiano oramai cambiato, sia per il succedersi degli eventi sociali (l’ampliarsi del movimento socialista in Italia come nel resto d’Europa) sia per l’ingresso nel contesto politico-sociale della Chiesa, maturano le condizioni perché i liberali assumano posizioni più decise in ordine alle funzioni dello Stato rispetto alla questione sociale lasciandosi alle spalle timidezze e remore.

Si avvicina, assieme al cambio di secolo, l’epoca giolittiana che vedrà affermarsi una concezione dello Stato assai più interventista che nel passato e che vedrà maturare nel panorama politico italiano la nascita delle correnti gradualistiche, sia di ispirazione liberale che di ispirazione socialista che daranno vita all’epoca delle grandi riforme sociali.

Su cosa si baseranno queste riforme? Si baseranno essenzialmente:

a) adesione all’ottica gradualistica della soluzione dei grandi problemi sociali da parte delle principali correnti post-risorgimentali che porterà alla nascita dei grandi partiti di massa, liberale e socialista (ed in futuro anche del partito popolare)

b) all’identificazione dei grandi problemi sociali, maternità, all’infanzia, alla vecchiaia, alla cura delle malattie, ecc.., attraverso il confronto fra le diverse parti politiche, con una radicale trasformazione della democrazia italiana

c) alla definizione del principio dell’obbligo di adesione ai programmi sociali fino a quel momento solo facoltativo, è un principio che però non troverà ancora piena applicazione per la resistenza delle classi industriali ma che in ogni caso è un aspetto di cui si terrà conto nel futuro.

E’ nel mondo dell’industria che, nel 1898 (legge del 17 marzo, n. 80), maturano per prime le condizioni per il varo di una legge istitutiva dell’obbligo di aderire al fondo (alla cassa) di previdenza contro gli infortuni sul lavoro istituita nel 1883.

Questa legge prevede l’obbligatorietà all’adesione del fondo ma prevede solo sanzioni pecuniarie e non penali per gli imprenditori inadempienti. Un altro limite della legge è che l’applicazione delle norme decorre dal 6° giorno di infortunio.

Sempre nel 1898 (17 luglio) viene istituita la “Cassa Nazionale di previdenza per l’invalidità e la vecchiaia”, ente autonomo eretto ad ente morale. Essa funzionava sulla base del calcolo contributivo e l’adesione al fondo era facoltativa. La liquidazione dei contributi, compresi gli interessi, avveniva non prima di almeno venticinque anni di contribuzione e non prima del sessantesimo anno d’età.

La costituzione del fondo della Cassa Nazionale si ha per metà attraverso i proventi dell’abolizione del corso forzoso (1881) e per metà dagli utili netti disponibili al 31 dicembre 1896 delle Casse di Risparmio Postali.

E’ facile capire che i limiti erano notevoli sia perché la non obbligatorietà dell’adesione al fondo non contribuiva a risolvere il problema sociale sia perché le modalità di calcolo sulla pensione le rendeva poco appetibili sia perché non essendovi un obbligo per i datori di lavoro (anche a fronte della facilità con cui si poteva essere licenziati) vi era discontinuità nella sottoscrizione ai piani contributivi che spesso rendevano nulli gli stessi. Era però, quantomeno, fissato il principio e quindi maturavano i tempi per un passo ulteriore verso il consolidamento delle condizioni per la nascita dello Stato sociale liberale.

Contestualmente al diffondersi dei nuovi principi su cui si andava riorganizzando lo Stato liberale, anche il sistema delle cooperative (la Lega delle Cooperative) e quello mutualistico si confrontarono per dar vita ad un’unica centrale mutualistica. Ciò avvenne nel 1900 quando nacque la Federazione Nazionale delle Società di mutuo soccorso.

In modo parallelo anche il mondo socialista evolse verso forme di confronto con il mondo liberale. Con la definizione del “programma minimo” i socialisti ricollocarono il movimento socialista nel panorama politico con un ruolo interlocutorio rispetto alle istituzioni, dando così al nostro Paese una possibilità di soluzione concordata tra gli antichi avversari liberali. Vero è che l’adesione al programma minimo non è patrimonio di tutti i socialisti e la parte che non aderirà verrà identificata con quella che verrà definita corrente massimalista, ma questa è un’altra storia.

Siamo finalmente giunti al 1900 che non rappresenta solo l’inizio di un nuovo secolo, il XX, ma anche l’inizio di una nuova epoca storica che negli anni fra l’inizio secolo e lo scoppio della prima guerra mondiale vedrà porre le basi per lo sviluppo dello “Stato sociale”.

Furono diversi i disegni di legge proposti e/o varati fra il 1900 ed il 1914, prima dello scoppio della guerra mondiale, per lo più inerenti la tematica: donne e infanzia, maternità, durata dell’orario di lavoro e riposo festivo, infortuni sul lavoro, sistema cooperativo, case popolari, lavoro notturno, gestione e funzionamento delle casse di previdenza, istituzione e funzionamento degli ispettorati sul lavoro, accordi con i Paesi oggetto di immigrazione della forza lavoro italiana, ecc…

Ma il nuovo secolo vedrà anche l’incapacità di fare scelte risolutive, da parte delle classi dirigenti, sulle questioni sociali e ciò porterà ad una sempre più aspra contrapposizione sociale fra movimenti politici e fra classi sociali. In particolare scoppia nella campagne il malcontento delle classi rurali sistematicamente escluse da ogni miglioria, sia per l’ottusa opposizione degli agrari ad ogni riforma che ne metta in discussione lo “status quo” sia per l’incapacità degli stessi di comprendere la gravità della situazione miseranda in cui vivono masse enormi di contadini.

Come poi sapremo, la mancata soluzione dei numerosi problemi del mondo dei campi, assieme alla mancata decisione sul ruolo dirimente dello Stato nelle questioni sociali, porterà, assieme alle problematiche del dopoguerra, a scontri sempre più acuti fra le diverse classi sociali e all’affermazione di un nuovo movimento che saprà rappresentare le esigenze degli agrari e dei grandi latifondisti a cui si erano saldati gli interessi dei grandi industriali del Nord: il movimento fascista.

Il fascismo si ispirava ad un modello di Stato di tipo corporativo, che prevedeva di sintetizzare, nel comune interesse di imprenditori e lavoratori, le problematiche sociali risolvendole non sulla base di rivendicazioni sociali ma sulla base del superiore interesse nazionale.

La stessa soluzione della questione della tutela della maternità venne assunta non tanto nell’ottica di fornire garanzie sociali alla donna lavoratrice in quanto tale ma alla donna madre dei figli della Patria (la stessa ONMI si richiama alla difesa biologica della razza ed a principi etici-religiosi). Il fascismo evitò però di inimicarsi i ceti che avevano sostenuto la sua ascesa al potere ed escluse perciò dalla legislazione sociale il mondo agricolo, lo stesso mondo che aveva visto con ostilità crescente il riformismo dei governi della sinistra e dei liberali.

Più in generale la politica del fascismo si indirizzò alla razionalizzazione dell’esistente accorpando i diversi istituti ma escludendo, come dicevamo, dalla cassa di previdenza obbligatoria così come dall’istituenda Opera Nazionale Maternità e Infanzia (ONMI) le donne del mondo agricolo.

Furono esclusi dalla Cassa di previdenza anche i mezzadri, i coloni (ricordiamo le attività di bonifica delle paludi in diverse zone d’Italia i cui terreni vennero promessi ai cosiddetti coloni), i dipendenti pubblici ed i dipendenti di enti locali. Ecco, fra l’altro, dove ebbe origine la diversificazione degli enti previdenziali che tutt’oggi risulta inspiegabile a molti di noi.

In relazione alle malattie la legislazione fascista prevede il diritto al sussidio dopo otto giorni di lavoro, ma per coloro che con età compresa fra i 15 ed i 65 anni abbiano lavorato almeno due anni versando almeno 24 contributi settimanali.

Vengono inoltre istituiti, nel 1927, gli Istituti provinciali infanzia e maternità (IPIM) che fanno parte dell’ONMI.

Nel 1927 viene varata la “Carta del Lavoro” che rappresenta la sintesi del sistema corporativo. Attraverso la Carta del Lavoro il regime affida ai sindacati corporativi la protezione delle classi sociali del lavoro dipendente ed allo Stato il compito di arbitrare nel supremo interesse nazionale :

“La Nazione italiana è un organismo avente fini, vita, mezzi di azione superiori per potenza e durata a quelli degli individui divisi o raggruppati che la compongono. È una unità morale, politica ed economica, che si realizza integralmente nello Stato fascista.”

“Il lavoro, sotto tutte le sue forme organizzative ed esecutive, intellettuali, tecniche, manuali è un dovere sociale. A questo titolo, e solo a questo titolo, è tutelato dallo Stato. Il complesso della produzione è unitario dal punto di vista nazionale; i suoi obiettivi sono unitari e si riassumono nel benessere dei singoli e nello sviluppo della potenza nazionale.”

“L’organizzazione sindacale o professionale è libera. Ma solo il sindacato, legalmente riconosciuto e sottoposto al controllo dello Stato, ha il diritto di rappresentare legalmente tutta la categoria di datori di lavoro o di lavoratori, per cui è costituito; di tutelarne, di fronte alle Stato e alle altre associazioni professionali, gli interessi; di stipulare contratti collettivi di lavoro obbligatori per tutti gli appartenenti alla categoria, di imporre loro contributo e di esercitare, rispetto ad essi, funzioni delegate di interesse pubblico.”

E’ questo un aspetto interessante perché introduce un principio che varrà nel periodo successivo la liberazione dal Fascismo con la variante, non da poco, che i Sindacati saranno liberi e che lo Stato diventerà parte terza nel conflitto sociale.

E’ interessante, agli effetti degli obiettivi di questo scritto (che, lo ricordiamo, è una ricerca sulle origini dello Stato Sociale in Italia) notare il forte cambiamento impresso dal Fascismo alla funzione dello Stato che, a differenza dello Stato liberale di cui abbiamo parlato sinora, si evidenzia per il forte interventismo e per la definizione delle funzioni per gli ordini professionali e per le organizzazioni sindacali rispetto alla costruzione del sistema di tutele e di crescita culturale :

“ L’intervento dello Stato nella produzione economica ha luogo soltanto quando manchi o sia insufficiente l’iniziativa privata o quando siano in giuoco interessi politici dello Stato. Tale intervento può assumere la forma del controllo, dell’incoraggiamento e della gestione diretta.”

“La previdenza è un’alta manifestazione del principio di collaborazione. Il datore di lavoro e il prestatore d’opera devono concorrere proporzionalmente agli oneri di essa. Lo Stato, mediante gli organi corporativi e le associazioni professionali, procurerà di coordinare e di unificare, quanto piú è possibile, il sistema e gli istituti della previdenza.”

“Lo Stato fascista si propone:

· il perfezionamento dell’assicurazione infortuni;
· il miglioramento e l’estensione dell’assicurazione maternità;
· l’assicurazione delle malattie professionali e della tubercolosi come avviamento all’assicurazione generale contro tutte le malattie;
· il perfezionamento dell’assicurazione contro la disoccupazione involontaria;
· l’adozione di forme speciali assicurative dotalizie pei giovani lavoratori.”

“È compito delle associazioni di lavoratori la tutela dei loro rappresentanti nelle pratiche amministrative e giudiziarie, relative all’assicurazione infortuni e alle assicurazioni sociali. Nei contratti collettivi di lavoro sarà stabilita, quando sia tecnicamente possibile, la costituzione di casse mutue per malattia col contributo dei datori di lavoro e dei prestatori di opera, da amministrarsi da rappresentanti degli uni e degli altri, sotto la vigilanza degli organi corporativi.”

“L’assistenza ai propri rappresentanti, soci e non soci, è un diritto e un dovere delle associazioni professionali. Queste debbono esercitare direttamente le loro funzioni di assistenza, né possono delegarle ad altri enti od istituti, se non per obiettivi d’indole generale, eccedenti gli interessi delle singole categorie.”

“L’educazione e l’istruzione, specie la istruzione professionale, dei loro rappresentanti, soci e non soci, è uno dei principali doveri delle associazioni professionali. Esse devono affiancare l’azione delle Opere nazionali relative al Dopolavoro e alle altre iniziative di educazione.”

Siamo dunque di fronte ad un cambiamento profondo della concezione dello Stato rispetto alla questione sociale che viene assunta quindi non come un campo di impegno da parte dello Stato ma come priorità dello Stato.

Relativamente al periodo fascista vi è un aspetto importante su cui accennare ed è il fatto che il fascismo, proprio perché considerava il lavoro un dovere sociale legava l’erogazione dei servizi sociali allo status di lavoratore. Non è perciò casuale, vista la natura del regime, che nel 1935 venisse istituito e reso obbligatorio per tutti i lavoratori dipendenti il “libretto di lavoro”. Esso, oltre ad essere obbligatorio per tutti era firmato dal podestà (il sindaco del regime fascista) e conteneva indicazioni sulle attitudini professionali ma anche personali del lavoratore. Il senso di ciò divenne evidente, in particolar modo, con l’introduzione delle leggi razziali nel 1938 che prevedevano oltre alla ridefinizione dei diritti di accesso ai concorsi pubblici e di utilizzo dei servizi pubblici anche il divieto di occupare ruoli dirigenziali nello Stato. L’indicazione della caratteristiche religiose del lavoratore erano apposte anche sul “libretto di lavoro”.

Termina qui questa parte della storia sulle origini dello Stato Sociale.

Su alcuni aspetti della legislazione fascista, ad esempio l’istituzione dell’INFPS (istituto nazionale fascista delle previdenza sociale) ritorneremo in occasione della prossima parte che tratterà dello Stato sociale nell’Italia post-bellica. Accenneremo anche ad alcuni aspetti che negli ultimi dieci anni hanno modificato il mondo moderno, a partire dalla ridefinizione del welfare.